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Das Abstimmverhalten in Zweckverbänden und Mehrträger-AöRs

In den kommunalrechtlichen Vorschriften im Bundesland Hessen findet sich hierzu keine gesetzliche Regelung

In der Beratungspraxis werden wir immer wieder mit der Frage konfrontiert, ob Mitglieder in Zweckverbänden oder Mehrträger-Anstalten öffentlichen Rechts ihre Stimme unabhängig abgeben können oder für die Körperschaft, die sie vertreten, nur einheitlich. Beispiel: Eine Mehrträger-AöR in Hessen besteht aus zwei Städten. Beide entsenden jeweils vier Mitglieder in den Verwaltungsrat der AöR. Müssen nun die vier Vertreter einer Stadt alle mit „Ja“ oder „Nein“ stimmen oder kann jeder Vertreter seine Stimme abgeben, wie es ihm beliebt?

Eine jahrzehntelange Übung in Zweckverbänden scheint die Antwort nahzulegen. Dort wird oft nach „Fraktionen“, das heißt nach Parteizughörigkeit, abgestimmt. Aber ist das auch richtig? Wir meinen nein!

In den Fokus gerückt ist diese Frage anlässlich von Neugründungen von Mehrträger-AöRs in Hessen. Dort findet sich in den kommunalrechtlichen Vorschriften, anders in manchen anderen Bundesländern, keine gesetzliche Regelung. Geregelt ist lediglich, dass die Verwaltungsratsmitglieder in wichtigen Angelegenheiten von ihrem Träger angewiesen werden können, wie sie abzustimmen haben, § 29 Abs. 4 KGG. In anderen Bundesländern findet sich oft die Regelung, dass die Stimmen eines Verbandsmitglieds bzw. Anstaltsträgers nur einheitlich abgegeben werden können (Rheinland-Pfalz: § 8 Abs. 2 KomZG, Baden-Württemberg: § 13 Abs. 2 Satz 2 GKZ, Brandenburg: § 15 Abs. 2 Satz 2).

Aus dem Grundsatz der Weisungsgebundenheit wird teilweise abgeleitet, dass aus dieser Vorschrift auch abzuleiten sei, dass die Stimmabgabe auch bei nicht vorliegender Weisung nur einheitlich erfolgen kann. Das Ergebnis scheint uns richtig zu sein, die Begründung allerdings greift unseres Erachtens allerdings zu kurz.
Die Notwendigkeit der einheitlichen Stimmabgabe ergibt sich unseres Erachtens aus folgenden Überlegungen: Zweckverbände und erst recht Anstalten sind kein Ort politischer Meinungsbildung, sondern öffentliche Unternehmen, die bestimmte Aufgaben für ihre Mitglieder bzw. Träger erfüllen. Sie sind auch kein direkt demokratisch legitimiertes Gremium.

Anstelle dieser öffentlich-rechtlichen Rechtsformen könnten die Aufgaben auch von einer privatrechtlich organsierten GmbH wahrgenommen werden. Bei einer solchen GmbH stellt sich die Frage, ob die Stimmrechte einer Kommune in der Gesellschafterversammlung nur einheitlich ausgeübt werden können, überhaupt nicht. Natürlich kann dort ein Gesellschafter seine Stimmen nur einheitlich abgeben. Weil das so ist, kann im Zweckverband und in der Anstalt nichts anderes gelten. Die Vertreter in Verbandversammlung respektive Verwaltungsrat sind genauso wie in der GmbH Interessenvertreter der Körperschaft, die sie dort repräsentieren. Eine Stadt oder ein Landkreis kann nur einen einheitlichen Willen haben.

Aus diesem Grund müssen die Vertreter einer Kommune sich vor der Abstimmung in Verbandsversammlung oder Verwaltungsrat eine einheitliche Meinung bilden, die aus sachlicher und fachlicher Sicht zu treffen ist und nicht nach Parteiinteressen. Gelingt dies nicht, müssen sich die Vertreter ggf. eine entsprechende Weisung einholen. Bei dieser ist die Frage der Einheitlichkeit der Stimmabgabe dann, wie bereits gesehen, keine mehr.

Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass der Grundsatz der einheitlichen Stimmabgabe gem. Art 51 Abs. 3 Grundgesetz auch für den Bundesrat vorgegeben ist. Auch dieses Gremium ist nicht direkt demokratisch legitimiert. Vielmehr müssen auch dort die Vertreter eines Bundelandes mit einer Stimme sprechen. In der verfassungsrechtlichen Literatur wird dazu sogar vertreten, dass umgekehrt die Weisungsgebundenheit aus dem Gebot der einheitlichen Stimmabgabe abzuleiten sei.

Wie dem auch sei: In Zweckverbänden und Mehrträger-AöRs scheint uns, unabhängig von der kommunalrechtlichen Ausgestaltung in den verschiedenen Bundesländern, nur eine einheitliche Stimmabgabe statthaft zu sein.

Was passiert nun mit Beschlüssen, die diesen Grundsatz nicht beachtet haben? Bisher handelt es sich um eine akademische Rechtsfrage. Die wenigen Literaturstimmen sprechen sich dafür aus, dass nicht der Beschluss als solches, sondern nur die uneinheitliche Stimmabgabe nichtig sein sollen. Diskutieren muss man sicherlich auch, ob nicht irgendwann eine Heilung durch Zeitablauf eintritt. Im Übrigen gilt hier bisher: „Wo kein Kläger, da kein Richter.“

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